停滞不前，到武后时期则明显开始衰弱，远不如前。而在其北方、东北、西北及西南的少数民族势力却逐渐发展强大起来，不断伸入唐朝境地，对大唐的边疆统治形成了威胁。初期，唐朝在边境地域设置的都护府，到中期以后，也是势力大减，很难抵御少数民族的势力发展，有的甚至向内地迁徙，有的成为行政单位，为了边境的稳定和加强对少数民族的统治，大唐在边镇重新设置了新的军事管理机构——节度使。
所谓节度使，就是掌握边镇武力的官员，又称方镇或藩镇。节度使的设置，目的就是为加强边防，给边境诸州都督带使持节(节是权力的凭证)，以增其临济决断的权力，主要是防止少数民族的入侵，从而保障边疆的稳定和内地的安全。节度使的形成，实际上经历了一个很长的历史过程。“节度使”一词早在高宗永徽年间就出现了，“自高宗永徽后，都督带使持节者始谓之节度使，然犹未以命官”。