日等帝国主义国家对中国的侵略不断加深，清政府被迫多次割地赔款，严重影响清政府的财政收入，而庞大的开支，使国库极度空虚。清政府急于寻找新的财源以弥补财政不足。根据当时的情况，提高烟草税收为最佳选择。然而卷烟工业在国外异军突起，英、美等帝国主义国家为攫取高额利润，开始向中国大量输出卷烟，仅光绪二十五年（1899）从上海一地输入的卷烟就达70余种，价值70多万海关两。同时，外国资本纷纷利用中国廉价烟叶和劳动力，建立卷烟厂，在很短时间内，控制中国烟叶主产区的收购，中国的烟草市场基本为外国资本所垄断。针对此种情况，如何杜塞漏卮，提高烟草税收，被提到清政府的议事日程。
当时，一些受西方和日本烟草专卖理论影响的洋务派人物，先后提出效仿外国实践经验在中国实施烟草专卖。曾任载泽等五大臣出洋考察宪政参赞的熊希龄，对外国实行专卖增加财政收入的制度留有深刻印象。
在地方实力派中，盛宣怀也提出对烟草“拟请奏明先设专卖局，全归官办”，并拟烟草专卖三则办法九条：
第一则进口烟草办法。除中国朝廷外，无论何人不得将烟草运进中国口岸，非营商贩运携带烟草进口者限定数量。进口烟草由官办专卖局购收